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浙江省城市內澇治理“十四五”規劃

2020年汛期以來,習近平總書記多次對防汛救災作出批示,要求“各地區和有關部門要堅持人民至上、生命至上”“要始終把保障人民生命財産安全放在第一位”。2020年7月17日,國家發展改革委、住房城鄉建設部組織召開了全國城市排水防澇工作部署電視電話會議,傳達了中央領導同志關于城市排水防澇工作的重要批示精神,部署了下一步有關工作。

2020年3月,住房城鄉建設部印發《關于全國城市排水防澇安全及重要易澇點整治責任人名單的通告》(建城函〔2020〕38號),提出各易澇點要加強日常管理,抓緊推進整治。2020年7月,國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發《關于梳理報告城市排水防澇有關情況的通知》(發改電〔2020〕963號)和《關于印發縣城排水設施建設實施方案的通知》(發改投資〔2020〕1147號),要求各地明確提出“十四五”期間,城市排水防澇工作的具體舉措和意見建議,並加強縣城排水設施建設,提高防災減災能力和安全保障水平。

2020年8月,浙江省委省政府對城市內澇治理工作作出了具體部署,要求盡快啓動城市內澇治理“十四五”規劃的編制工作。

爲貫徹黨中央、國務院重大決策,落實省委、省政府工作要求,抓實全省城市內澇治理工作任務,做好項目滾動儲備,更好發揮城市基礎設施建設對拉動有效投資、穩定經濟增長和造福民生的重要作用,全面提升全省內澇治理能力,依據《城鎮排水和汙水處理條例》《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》《關于制定浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》《浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要》《關于進一步加強城市排水防澇工作的意見》《浙江省城市易澇區域整治三年行動方案(2020-2022年)》等文件,制定本規劃。

本規劃所指內澇災害包括強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內産生積水災害的現象。本規劃主要聚焦沿海風暴潮、區域防洪排澇、數字管控等方面的突出短板,在此基礎上,科學謀劃內澇治理思路,梳理形成重大工程建設目標任務和工程布局,提出切實有效的實施意見和推進措施,高質量推動全省城市內澇治理工作。

本規劃是浙江省“十四五”基礎設施類一般專項規劃,是規範全省內澇災害治理工作的綱領性文件,是依法開展和監督內澇災害治理工作的重要依據。

本規劃基准年爲2020年,近期規劃水平年爲2025年,遠期規劃水平年爲2035年。

一、現狀與評價

2013年底,浙江省委省政府做出了“治汙水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水”“五水共治”的決策部署,全面推進治水工作。“排澇水”作爲水安全戰略的重要組成,是洪澇災害防控的主要抓手,是治水工作的重要任務。

(一)“十三五”以來取得的成效

“十三五”期間,全省按照“以人爲本、適度超前、設施完備、嚴密防範、確保安全”的原則,系統開展風險隱患排查,加快推進河道整治和排水防澇設施建設,圓滿完成了城市排水防澇工作各項目標任務,城市內澇治理取得階段性成效。

1.易澇隱患區域加快整治。全省各地結合排查發現的問題,創新監測管控手段,設置標尺標牌,通過在線監測等多種手段,科學編制“一點一策”內澇解決方案。截止2020年底,已累計改造易淹易澇區域1020處,新增應急排澇能力28萬立方米/小時,有效消除影響城市正常生産生活秩序的安全隱患。

2.行洪排澇能力不斷提升。全省各地持續加強城市河道、排水管網整治和管理力度,加快城市河道整治,打通斷頭河,貫通骨幹河道,促進城市河網水系有效連通,提升行洪排澇能力。截止2020年底,已累計綜合整治河道396條,新開河道40條;全省縣城以上建成區累計建成排水管網6.2萬公裏,其中雨水管網2.6萬公裏。

3.設施運維管理持續完善。全省各地按照“人防”“物防”“技防”的要求,積極采用各類高新技術設備,開展科學檢測,不斷加大對城市排水防澇設施設備檢查頻次與維護力度,依據管網的實際情況和存泥量,科學確定清淤次數,及時消除管網堵塞、淤積、損壞等問題。截止2020年底,已累計雨汙分流管網3264公裏、清淤排水管網14.4萬公裏。

4.海綿城市建設穩步推進。設區市建成區25%面積、縣級市建成區20%面積達到海綿城市目標要求。嘉興市、甯波市分別通過國家試點驗收,紹興、衢州、蘭溪、溫嶺圓滿完成省級試點任務。杭州、金華、台州等地成片推進海綿城市區域化建設,打造了24個海綿城市示範縣(市、區)。全省11個地級市和19個縣級市已編制完成海綿城市專項規劃。

5.制度標准體系更加健全。全省不斷完善城市內澇治理工作制度標准,落實責任、規範管理,先後出台了《關于進一步加強城市排水防澇工作的意見》《關于進一步加強城鎮汙水處理廠源頭管控的意見》,編制應急工作指南和案例庫,修編《浙江省城鎮內澇防治技術標准》,制定《浙江省城鎮生活小區“汙水零直排區”建設驗收評分標准(試行)》《浙江省海綿城市建設區域評估辦法(試行)》,印發《浙江省城市易澇區域整治三年行動方案(2020-2022年)》《城鎮內澇防治規劃編制大綱》,爲全省城市內澇治理提供了支撐。

6.智能管控水平逐步提高。全省進一步創新易澇區域監測管控手段,加強城市排水防澇基礎信息系統和數字化監管研究,初步建立了基于降雨量、洪水風險、地形地貌、排水能力和人口熱力等五大因子的城市防汛防澇監測預警平台,爲風險等級評估和應急救援提供了數據支撐,城市內澇智能化管控水平不斷提高。

“十三五”時期,我省城市排水防澇主要指標完成好于預期,爲“十四五”高質量發展打下了堅實基礎。

表1  “十三五”全省城市排水防涝设施建設主要指標完成情況

序號

項目類別

單位

“十三五”計劃

目標

“十三五”完成

情況

完成率

1

綜合整治城市河道

350

396

113%

2

新開城市河道

40

40

100%

3

改造易淹易澇片區

200

1020

510%

4

建設雨水管網

公裏

2200

5000

227%

5

提標改造管網

公裏

1400

3605

258%

6

雨汙分流改造管網

公裏

1400

3264

233%

7

清淤排水管網

公裏

75000

144038

192%

8

增加應急設備

萬m?/小時

7

28.03

400%

9

海綿城市建設

平方公裏

城市建成區≥20%

設區市≥25

縣級市≥20

100%

注:浙江省把“排涝水”作为“五水共治”的重要内容,多措并举,有力推进;特别是2019年“利奇马”超强台风过后,根据浙江省委省政府关于台风洪涝灾害科学防控能力提升的决策部署,全省切实加大了城市排水防涝设施建設力度,增加了每年建設任务计划,因此,“十三五”时期,全省城市排水防涝建設任务完成情況较计划数增加明显。

(二)存在問題與成因分析

浙江省地處我国东南沿海,四季分明、雨量丰沛,年平均雨量约1500毫米,最高超过2000毫米。春夏季强对流天气多发,夏季多暴雨,夏秋季多台风。平均梅雨期30天,平均梅雨量301毫米,梅汛期多连续性、区域性暴雨过程;且地形地貌多样,构造复杂,地势由西南向东北倾斜,大致可分为浙北平原、浙中盆地、浙南山地、浙东丘陵、浙西丘陵、东南沿海平原及滨海岛屿等六类地形区,省内有钱塘江、瓯江、灵江、苕溪、甬江、飞云江、鳌江、曹娥江等八大水系及京杭大运河浙江段,历来有“七山一水两分田”之说,是城市内涝灾害易发多发省份之一。

“十三五”期间,受“鲇鱼”“云雀”“利奇马”“米娜”“黑格比”等台风以及梅汛期持續強降雨等极端恶劣天气的影响,城市内涝灾害时有发生,据不完全统计,全省县城以上建成区共发生15起严重内涝灾害现象,相较“十二五”期间,灾害发生频次有所增加;据2020年摸排,全省现存城市易澇區域有341處,当年完成整治158處;对标走在前列,对标人民群众对美好生活的向往,我们必须清醒的认识到,我省城市内涝治理工作任重而道远。

表2  近10年全省县城以上建成区发生严重内涝灾害情況

序號

城市名稱

發生內澇時間

降雨情況

“十二五”期間:

1

蘭溪市

2011年6月

持續強降雨

2

杭州市

2013年10月

“菲特”台風

3

甯波市

2013年10月

“菲特”台風

4

余姚市

2013年10月

“菲特”台風

5

金華市

2014年6月

持續強降雨

6

麗水市

2014年8月

持續強降雨

“十三五”期間:

7

蒼南縣

2016年9月

“鲇魚”台風

8

永康市

2017年6月

持續強降雨

9

嘉興市

2018年8月

“雲雀” 台風

10

長興縣

2018年9月

持續強降雨

11

臨海市

2019年8月

“利奇馬”台風

12

溫嶺市

2019年8月

“利奇馬”台風

13

玉環市

2019年8月

“利奇馬”台風

14

舟山市

2019年10月

“米娜”台風

15

衢州市

2020年6月

持續強降雨

16

常山縣

2020年6月

持續強降雨

17

開化縣

2020年6月

持續強降雨

18

嵊州市

2020年6月

持續強降雨

19

樂清市

2020年8月

“黑格比”台風

20

溫州市

2020年8月

“黑格比”台風

21

平湖市

2020年8月

“黑格比”台風

經調研分析,浙江省城市內澇潛在風險和短板主要表現在以下四方面:

1.已有設施標准偏低。對照國家《城市排水工程規劃規範》《城鎮內澇防治技術規範》和浙江省《城鎮內澇防治技術標准》的要求,目前我省部分市縣老城區由于排水管渠建設年代久遠,管渠排水標准僅爲0.5~1年暴雨重現期,每小時能承受的最大降雨量僅36毫米,達不到相應重現期要求,暴雨等極端天氣來臨時不能滿足排水需求。

2.規劃建設不夠協調。在城市化快速推進中,一些城市科學規劃意識不強,在建設用地不斷擴大的同時,部分河道、湖泊、濕地被填埋,城市水面率下降,城市自然滯洪調蓄能力明顯降低;部分縣市因汙水治理和排水口管控,采用“一堵了之”等簡單措施來封堵沿河雨水出口,導致排水不暢;一些城市因地鐵、隧道等項目建設,施工工地周邊管網遭泥沙淤積、損毀,成爲易淹易澇新隱患。

3.因洪致澇現象多發。部分山區城市,易受山洪襲擾;部分平原城市受上遊泄洪及外江外海頂托等影響,易發生城市受淹受澇;部分市縣堤防護岸等防洪設施還不達標,且河道逐年淤積,清淤不及時,導致河床過高、排水不暢,較小洪峰就可能致使河道超過曆史洪澇水位,城市防洪排澇壓力進一步加大。據統計,截止2020年底,全省縣(市、區)城市防洪能力約有20%未達標。

4.應急聯動不夠緊密。客觀上流域洪水對城市內澇有疊加影響,城市河道、湖泊水位控制與外圍流域水系、水庫、水閘的預排預泄聯動還不及時、緊密;部分地區內澇風險管控信息不共享、調度不科學,缺乏管理體制和聯動機制;部分市縣應急預案可操作性不高,應急搶險隊伍專業性不強,應急設備配備不足,部分城區應急排澇能力不足100立方米/小時,特別是在高風險地區,增加了城市內澇風險。

二、發展形勢與總體要求

當今世界正經曆百年未有之大變局,新一輪科技革命和産業變革勢不可擋,“萬物互聯”的數字化時代來臨,我省城市內澇治理工作面臨重大機遇和全新挑戰。

(一)發展形勢

“十四五”时期是我国全面建設社会主义现代化国家和我省第二个“高水平”新征程的开局起步期,也是向高质量发展转型关键期,长江经济带、长三角区域一体化发展、乡村振兴等国家战略和我省“四大”建設、海洋强省等战略部署,以及我省建設社会主义现代化先行省和“重要窗口”的新目標新定位,为加快构建适应时代发展和人民群众期盼的人水和谐的新格局提出了新的思路和要求。

1.“新發展階段”明確了城市內澇治理新要求。進入新發展階段,我國開啓社會主義現代化建設新征程,這對全省城市內澇治理提出了更高的要求,全省各地要深刻認識到,全省城市防洪排澇等級還不夠高,城市內澇治理設施建設和管理還面臨很多體制機制性問題,尤其是部分市縣城市自然滯洪調蓄能力降低、易澇區域附近抽排能力不足、老城區和城郊結合部排水防澇設施存在曆史“欠賬”;此外,安全生産發展也對城市內澇治理提出了更高要求,必須防範生態環境破壞風險、城市安全運行風險;全省各地要時刻樹立底線思維和危機意識,以國土空間規劃、城市防洪規劃、中小河流治理規劃編制爲契機,通過科學謀劃、統籌治理、協調聯動,推動內澇治理體系不斷完善;要充分利用大數據、人工智能等手段,爲行業精細化、科學化、高效化提供支撐,整體提升城市內澇治理智慧管控水平和治理能力現代化。

2.“新发展理念”指明了城市内涝治理新定位。党的十九届五中全会提出新时期要统筹发展与安全,建設更高水平的平安中国。习近平总书记强调,“一定的发展实践都是由一定的发展理念引领”。城市内涝是城市病,严重影响人民群众生活幸福感、威胁人民群众生命财产安全,连着百姓生计,要把治理内涝作为城市安全发展的重要任务抓实抓好。习近平总书记的重要指示对新时期城市内涝治理工作提出了新课题、新方向,全省各地必须牢固树立以人民为中心的发展理念,强化忧患意识,找准坐标系、找到新定位,将“新发展理念”完整、准确、全面地运用到城市内涝治理、海綿城市建設、韧性城市建設、美丽河湖建設、城市新基建、數字化改革等重大行动中,努力提升洪涝灾害防御工程标准,提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力,全面提高公共安全保障水平,切实把城市内涝治理工作落实落细,从根本上解决“城市看海”问题,以实际行动践行习近平总书记指示要求,回应群众关切。

3.“新发展格局”提出了城市内涝治理新担当。习近平总书记强调,“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻”。城市内涝治理设施作为重要的城市基础设施,对推动形成国内大循环,促进稳增长、促发展、调结构、惠民生起着十分重要的作用。全省各地要围绕建設社会主义现代化先行省及打造“重要窗口”新要求,以城市有机更新和新型城市基础设施建設为抓手,抢抓历史机遇,抢先谋划部署,统筹推进城市内涝治理,加快打造绿色、韧性、智慧城市,为浙江率先实现第二个百年目標贡献力量。

(二)總體要求

“十四五”期间,全省各地要进一步强化以人民为中心的发展理念,按照“三年大整治,五年见成效”的总体目標要求,积极实施一批重大“城市内涝治理工程”,系统谋划、多措并举,不断提升城市内涝治理能力和水平,维护人民群众生命安全,保障城市安全发展。

1.指導思想

以習近平生態文明思想爲指引,認真落實國家總體安全觀和防災減災工作要求,立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,堅持人民城市爲人民,堅持人與自然和諧共生,堅持將城市作爲有機生命體,把治理城市內澇作爲保障城市安全發展的重要任務,統籌區域流域生態環境治理和城市建設,統籌城市水資源利用和防災減災,統籌城市防洪和排澇工作;按照海綿城市理念,堅持“灰綠結合”,因地制宜、因城施策,補齊城市排水防澇設施短板,提升防洪排澇綜合水平,爲建設韌性城市,維護人民群衆生命財産安全,系統解決城市內澇問題提供有力支撐。

2.基本原則

突出重點,規劃先行。從防範和緩解嚴重內澇災害現象著手,全面排查內澇風險,強化排水防澇工程建設體系,做好與防洪、河道治理等專項規劃的有效銜接,並納入國土空間規劃,逐步形成高標准城市內澇治理體系,整體提升城市內澇治理水平。

因地制宜,一城一策。根据海岛、沿海、平原、盆地、山区、丘陵等不同地形地貌的自然地理條件、水文气象特征,结合城市、人口、经济等城市规模因素,因地制宜确定治理策略和建設任务,老城区要结合更新改造,抓紧补齐城市内涝治理设施短板,新城区高起点规划、高标准建設并与老城区排水防涝系统有效衔接,全面消除内涝風險。

统筹协调,洪涝兼治。运用系统思维、系统手段治理城市内涝,坚持城市防洪、区域防涝、流域水安全保障并重,妥善處理流域防洪和城市防洪排涝的关系,按照“高水高排、低水低排”的原则,合理确定排水口位置和高程,统筹做好城市排水与水位的控制衔接。

政府主導,社會參與。壓實城市主體責任,加強協調聯動,完善政策支持,加大投入力度,創新投融資機制,多渠道吸引各方面資金和力量參與城市內澇治理設施投資、建設和專業化運營管理,發揮各級各部門和社會各界的內澇治理積極性,形成共治格局。

數字改革,綜合提升。以數字化改革爲牽引,做好數據信息收集整理,利用數字管網、遠程監控等先進手段,提升城市內澇防禦和治理的科學化、自動化管理水平,逐步建成完善的城市排水防澇動態監測管控和應急響應機制,不斷提升防災減災水平。

3.总体目標

到2025年,全省各地全面完成城市易澇區域整治三年行動,進一步建立完善的城市排水防澇工程體系和智能化管控體系,形成完備的應急聯動和信息共享機制,城市排水防澇能力顯著提升,內澇治理成效得到顯現,基本消除嚴重城市內澇現象,城市安全運行得到基本保障。

到2035年,建成完善的城市内涝治理体系和智能化预报预警机制,按照“管标降雨排水畅、涝标降雨不成涝、超标降雨可应对”的目標要求,总体消除城市易澇區域和防治标准内降雨條件下的城市内涝灾害现象。

表3  “十四五”全省城市内涝治理主要指標

序號

類別

主要指標

2020年現狀

2025年目標

指標

屬性

1

綜合

治理

城市內澇防治達標率(%)

——

95

約束性

2

城市防洪達標率(%)

80

95

約束性

3

城市應急排澇能力達標率(%)

——

95

約束性

4

風險

管控

现存易涝区域處置率(%)

46

100

預期性

5

數字

賦能

易涝風險区域智慧化覆盖率(%)

——

98

預期性

6

市政排水管網智能化監測率(%)

——

重點城市≥30

一般城市≥15

預期性

7

海綿

城市

海綿城市建設目標达到建成区面积比例(%)

設區市≥25

縣級市≥20

設市城市≥55

其他縣城≥25

預期性

注:1. ①內澇防治達標率(%)=(達到內澇防治標准的面積/建成區總面積)×100%;②評價依據:《室外排水設計規範》(GB50014)規定。

2. ①城市防洪標准達標率=(全省達標的城市/全省所有城市)×100%;②評價依據:流域(區域)防洪、城市防洪等規劃、國家《防洪標准》GB50201-2014,由水利部門牽頭。

3. 城市建成区每平方公裏应急排涝能力不低于100立方米/小时的标准(其中高風險区每平方公裏应急排涝能力不低于150立方米/小时),配备所需抽水泵、移动泵车和相应的自主发电设备等排涝抢险专用设备。

4. 風險管控:①指现存和当年新发生的易涝区域處置比例。易涝区域處置率=(现存易涝区域處置数/现存易涝区域总数)×100%;②评价依据:《浙江省城市易澇區域整治三年行动方案(2020-2022)》。

5. 數字賦能:①城市易涝風險区域落实智慧化管控比例。易涝風險区域智慧化覆盖率=(易涝区域智慧化管控数/易涝区域总数)×100%。②包括但不限于易涝区域周边的监控站点、水位探测、自控排水等智能化装置。

6. 海綿城市:①海綿城市建設目標达标率=(所在市县海綿城市建設面积/建成区面积)×100%;②评价依据:《浙江省海綿城市建設区域评估办法》。

三、主要任務

城市内涝治理事关人民生命财产安全,是重大民生工程,也是重大发展工程,要按照“高标准规划,高标准建設”的要求,全面抓好城市内涝治理工作;要加快实施“易涝区域整治工程、河道綜合治理工程、城市排洪防涝工程、排水管网畅通工程、雨水泵站能力提升工程、雨水收集和调蓄工程、海綿城市示范性工程”等七方面重点工程建設项目;各地既要建好令人眼前一亮的“地上工程”,也要扎实建好让市民安心的“地下工程”,上下兼顾,统筹推进,整体提升城市防灾减灾水平和城市防洪排涝能力,推动城市高质量发展。

表4  “十四五”全省城市排水防涝设施建設主要指標

序號

主要指標

單位

計劃任務

其中:2021年任務

指標屬性

1

建設雨水管網

公裏

2000

628

約束性

2

提標改造管網

公裏

1500

538

約束性

3

雨汙分流改造管網

公裏

2000

603

約束性

4

清淤排水管網

公裏

82500

21500

約束性

5

新增雨水泵站能力

萬m?/小時

10

4.16

約束性

6

增加應急設備能力

萬m?/小時

10

3

約束性

(一)全面整治城市易澇區域

通过城市竖向设计、重要区域设置移动防洪墙等手段增加“防”的能力,通过城市留白用于綜合应急管理等增强“避”的能力,綜合提升城市防洪排涝能力。针对城市易澇區域周边低洼地段及人口密集区域、立交桥等道路集中汇水区域、城区重要基础设施等重点部位,开展专项整治,逐一明确治理任务、完成时限、责任單位和责任人,并落实具体工程建設任务和投资规模。对易涝区域周边的雨水排放口和排水管渠进行改造,增设雨水篦,新建雨水管渠;对易涝区域周边的雨水泵站进行升级改造或增加机排能力,配套建設雨水泵站自动控制系统。在易涝区域汇水区范围内,建設雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施,通过滞、蓄,实现雨水源头减排。

專欄1  易澇區域整治工程

1. 完善城市排水防涝体系。全面梳理城市排水防涝发现的風險点和薄弱环节,按照“以人为本、补齐短板、适度超前、设施完备、严密防范、确保安全”的总体思路,强化顶层设计,提升应急能力,构建高效完善的城市排水防涝体系。

2. 加快易涝区域能力提升。“十四五”期间,全面完成现存易涝区域整治。

 

(二)大力实施河道綜合治理

加強城市河道(溝道)和防洪設施規劃、建設和管理,加大城市河道整治和管理力度,提高城區河道行洪排澇能力,各級各有關部門加快對城區堤防護岸等不達標防洪排澇設施進行改造提升,加強河道、排洪溝(渠)和排水管網在水位標高、排水能力的銜接,打通斷頭河,貫通骨幹河道,促進城市河網水系有效連通。對過流能力不足的河道(溝道)進行整治、疏浚擴挖或擴建,整體提升排水能力;對河道沿岸雨水排放口進行全面疏通,確保排水通暢。加大對侵占河湖水系的違法建設拆除力度,逐步恢複河道自然形態。

专栏2  河道綜合治理工程

1. 完善城市防洪体系。全面梳理河道现状,明确風險点和薄弱环节,强化顶层设计,提升行洪能力,构建高效完善的城市防洪体系。

2. 开展河道治理。“十四五”期间,整体推进城市河道綜合治理,全省累计实施63项河道治理项目。

(三)整體提升城市排洪水平

结合城市分区布局、河流自然條件和雨水汇集渠道,加强城市河道及圩区强排设施、闸站的规划、建設和管理。根据城市内涝防治要求,各级各有关部门要合理确定沿河及圩区排涝泵站强排能力,加强截洪沟等排洪设施建設力度,对能力不足的沿河及圩区抽排设施进行提标改造,整体提升排水能力;对河道闸门进行整治或改造,确保标高衔接、过流断面顺畅、水位满足防洪排涝安全要求。此外,因地制宜恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等,全方位构建雨洪行泄通道。

專欄3  城市排洪防澇工程

1. 构建城市排洪体系。全面摸排河道及圩区抽排能力,明确風險点和薄弱环节,强化顶层设计,提升抽排能力,构建高效完善的城市排洪体系。

2. 提升城市排水能力。“十四五”期間,全省累計實施城市排洪防澇工程65項。

(四)加大管網建設改造力度

坚持问题导向,严格按照国家、省有关建設标准规范,全面排查县城以上建成区排水管网等设施功能状况、错接混接等情況及雨水出路情況;要通过扩大管径、旁路分流、调整排水分区等方式,加大排水管网等设施新建、改建力度,鼓励使用优质管材,严格实行雨污分流制度,要充分利用现有管网设施分流改造雨污合流制管网,将原有雨污合流制管网作为雨水管网的,按标准进行排水能力校核;对暂不具备分流改造條件的,要截流干管,适当加大截流倍数、改造溢流口和截流井等方式,减少溢流污染、提高雨水排放能力。

專欄4  排水管網暢通工程

1. 排查了解设施实情。全面排查城区排水管网等设施功能状况、错接混接及雨水出路情況,对排查发现的问题,明确职责分工,健全工作机制,提升应急防灾水平。

2. 綜合提升排水能力。“十四五”期间,全省累计新建改造雨水管网3500公裏,雨汙分流改造管網2000公裏。

(五)提升雨水泵站抽排能力

全面排查县城以上建成区雨水泵站等抽排设施功能状况、设计流量及抽排出路情況。雨水泵站室外地坪和出入口、通风口、吊装孔、检修孔等开口部位标高的设计应满足泵站在城镇防洪和城市内涝防治标准下的安全运行;雨水泵站流量要按泵站进水总管设计流量和收集范围内雨水量计算确定,鼓励设置备用泵,确保收水和排水能力相匹配;要配备双回路电源和固定发电机等备用电源,确保停电状态下排水泵站能正常运行。此外,排水泵站水泵在最高使用频率时须安全稳定运行。

專欄5  雨水泵站能力提升工程

1. 排查了解设施情況。全面排查城区雨水泵站等排水设施功能状况、设计流量及抽排出路情況。

2. 綜合提升抽排能力。“十四五”期间,累计新增雨水抽排能力10万立方米/小时。

(六)優化雨水調蓄設施建設

因地制宜、集散结合建設雨水收集和调蓄设施,发挥削峰错峰作用;统筹防洪排涝、治污、雨水资源化利用等工程,及时更新调整用地和竖向有关规划,通过优化排水分区、合理设置雨水口位置和数量、改造雨水口形式和结构、增设排水支管渠或明沟、完善建筑雨水收集系统等方式建設雨水收集和调蓄设施,避免相互影响,确保城市雨水收水系统与排水系统衔接匹配,提高收水效率。

專欄6  雨水收集和調蓄工程

1. 完善低影响开发设施。在完善现有设施基础上,因地制宜配套建設雨水收集和调蓄工程,加大设施投入,优化布局,构建雨水调蓄收集体系。

2. 提升调蓄能力水平。“十四五”期间,全省累计新建改造大型雨水收集和调蓄设施17處。

(七)全域推进海綿城市建設

按照“源头减排、过程控制、系统治理”理念系统谋划,聚焦水安全、水生态、水资源,以人工湖泊、公园、湿地、广场、城市道路等区域性、标志性、节点性工程为引领,正确把握排水管网、城市竖向空间、雨水径流之间的关系。因地制宜推进海綿城市区域化建設,实行新区“海綿+”和老区“+海綿”模式,推行绿色屋顶、透水铺装、雨水花园、植草沟、生物滞留设施、储水池塘、生态绿地等雨水源头减排设施建設,促进雨水就地蓄积、渗透和利用。有效缓解区域性城市内涝、改善水系生态环境、落实低影响开发理念、有效提升雨水资源化利用效率。

专栏7  海綿城市示范工程

1. 全域推广海綿城市理念应用。因地制宜推进海綿城市建設綜合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施,加强海綿型建筑小区、道路广场、公园绿地、绿色蓄排与净化利用设施等建設。

2. 开展海綿城市示范工程建設。以人工湖泊、公园、湿地、广场、城市道路等区域性、标志性、节点性工程为载体开展海綿城市示范性工程建設。

四、重大舉措

重点实施“规划统筹引领、标准规范支撑、“一城一策”编制、汇水区域防治、规范运维管理、应急能力提升、构建智慧管控”等七项重大非工程举措,綜合提升城市内涝防御和应对能力。

(一)強化規劃統籌引領

在城市化推进过程中,要充分考虑城市内涝風險,合理布局城市开发,将城市内涝治理专项规划纳入国土空间总体规划,加强空间分配和竖向衔接推动城市内涝治理工作,科学划分排水分区,明确各类排水防涝设施、调蓄空间等用地边界,落实地块雨水径流管控,强化城市竖向规划和管控,构建高低有序的城市竖向格局,提升自然蓄水排水能力;严格保护江河湖泊、湿地水系等自然调蓄空间,结合国土空间规划、水安全和防洪排涝等专项规划,科学合理布局河流等水面空间,尽量保持现有水面率不降低。

(二)明確排澇標准規範

按照国家《室外排水设计规范》《防洪標准》和浙江省《城镇内涝防治技术标准》的相关规定,逐步形成目標一致的排水和防洪体系。要结合气候特征、降雨规律、洪水風險、地形特点、城鎮類型、人口密度、经济规模、汇水地区性质、易涝性、内河水位变化、受灾影响程度和最大允许退水时间等因素,合理确定适合本地区的城市易澇區域排查标准、内涝風險评估标准、防涝设施配备标准和城市排水防涝设施建設标准,有條件的地方要鼓励采用标准上限,从源头防范产生新的内涝隐患区。杭州、甯波市中心城區要有效应对不低于50年一遇的暴雨,其他设区市要有效应对不低于30年一遇的暴雨,县级城市中心城區要有效应对不低于20年一遇的暴雨,暴雨内涝易发或经济條件较好的城市根据具体情況适当提高标准。

 

 

表5  雨水管渠设计重現期(年)

城區類型

城鎮類型

中心城區

非中心城區

中心城區的重要地区

中心城區地下通道和下沉式广场等

超大城市和特大城市

3~5

2~3

5~10

30~50

大城市

2~5

2~3

5~10

20~30

中等城市和小城市

2~3

2~3

3~5

10~20

注:1. 按表中所列重现期设计暴雨强度公式时,均采用年最大法。

2. 雨水管渠应按重力流、满管流计算。

3. 超大城市指城区常住人口在1000万以上的城市;特大城市指城区常住人口500万以上1000万以下的城市;大城市指城区常住人口100万以上500万以下的城市;中等城市指城区常住人口50万以上100万以下的城市;小城市指城区常住人口在50万以下的城市(以上包括本数,以下不包括本数)。

4. 中心城區重要地区主要指行政中心、交通枢纽、学校、医院、商业聚集区及重要市政基础设施等。

表6  内涝防治设计重現期(年)

城鎮類型

重現期(年)

地面積水設計標准

超大城市

100

1.居民住宅和工商業建築物的底層不進水;

2.道路中一條车道的积水深度不超过15cm。

特大城市

50~100

大城市

30~50

中等城市和小城市

20~30

注:1. 表中所列设计重现期适用于采用年最大值法确定的暴雨强度公式。

2. 超大城市指城区常住人口在1000万以上的城市;特大城市指城区常住人口500万以上1000万以下的城市;大城市指城区常住人口100万以上500万以下的城市;中等城市指城区常住人口50万以上100万以下的城市;小城市指城区常住人口在50万以下的城市(以上包括本数,以下不包括本数)。

3. 本规范规定的地面積水設計標准没有包括具体的积水时间,各城市应根据地区重要性等因素,因地制宜确定设计地面积水时间。

 

表7  内涝防治设计重现期下的最大允许退水时间

城區類型

中心城區的重要地区

中心城區

非中心城區

最大允許退水時間/h

0.5~2

1~3

1.5~4

注:最大允許退水時間爲雨停後的地面積水的最大允許排幹時間。

表8  城市防护区的防護等級和防洪標准

防護等級

重要性

常住人口

(萬人)

當量經濟規模

(萬人)

防洪標准

[重現期(年)]

特別重要

≥150

≥300

≥200

重要

<150,≥50

<300,≥100

200~100

比較重要

<50,≥20

<100,≥40

100~50

一般

<20

<40

50~20

注:當量經濟規模为城市防护区人均GDP指数与人口的乘积,人均GDP指数为城市防护区人均GDP与同期全国人均GDP的比值。

(三)落實“一城一策”方案

因地制宜、因城施策,根据自然地理條件、水文气象特征和城市经济人口等因素,确定城市防涝标准、防洪標准、设计水位和堤防等级,按照5年内见到明显成效的目標,科学编制城市内涝治理实施行动方案,明确治理策略、建設任务、时间表和路线图。滨海岛屿要突出应对台风造成的涝灾,要加快比对现有防洪排涝设施标准,完善堤线护防,实施除险改造,特别是要充分做好重点区域“风暴潮”三碰头等影响的预防和處置准备工作。平原盆地要突出应对梅雨以及台风带来的强降雨造成的涝灾,要科学制定汛期水位调度预案,根据不同强度降雨,结合有行洪排涝功能的城区蓄水景观河道、湿地公园、湖泊池塘等自然调蓄空间,提前预排预泄,最大限度降低干河水位,确保过流顺畅。丘陵山区要突出应对山洪造成的涝灾,要按照“系统治理”的要求,增设“截洪沟”等设施,坚持防洪与除涝相结合,重点排查梳理影响行洪排涝的各种障碍物,解决山洪“出路”问题。沿江沿河要突出应对江河水顶托造成的涝灾,要科学规划建設河流护岸,合理确定护岸结构,预防坍塌;要通过骨干河道整治、贯通和闸泵改造,采取工程措施增加城市整体外排能力;要充分考虑洪潮顶托和上下游水位影响,做好标高衔接,严格落实运行水位调节工作。

(四)加強彙水區域防治

要結合易發生短時彙水量突增的下穿式立交、地下空間、下沈廣場、下凹地面、低窪區域等重點位置開展隱患排查,逐一制訂和落實排澇方案及搶險措施,對地下空間出入口要加裝擋水板、設置反坡;對下沈廣場、下凹地面要分流客水,優化排水系統;對低窪區域要配備排澇泵站,加裝水力控制閥,構建獨立排水分區,並設置臨時封閉措施。

專欄8  彙水區域防治工程

1. 易彙水區域範圍:泛指地表以下,包括但不限于地下通道、停車場庫、下沈廣場、下穿立交以及與周邊區域高差15CM以上的區域。

2. 防禦措施。地下空間、下沈空間、低窪區域等應采取防止客水進入的措施。

3. 應急措施。地下空間、下沈空間、低窪區域等應設置雨水泵站等強排設施,並應配備應急供電裝置。

(五)規範運行維護管理

加大對排水管網、閘站、泵站和涵閘、截汙堰、溢流井、鴨嘴閥等設施和各類排水機械、電器等設備以及城市排水井蓋的日常巡查與維護力度;按有關規程定期建立排水管網清淤制度,積極采用CCTV、聲呐等管道機器人設備,提高運維養護效率;組織好排水管網清疏,按有關技術規程,科學確定清淤次數,做到下井清淤、入管除積,消除管網堵塞、淤積、損壞等問題;建立河道定期清疏制度,加大河道清淤力度,確保河道行洪排澇順暢。

專欄9  運維管理規範工程

1. 確定管網運維。建立定期檢查維護制度,原則上,小型雨水管網(管徑<600mm)清疏每年不得少于2次;中型雨水管網(600mm≤管徑<1000mm)清疏每2年不得少于3次;大型雨水管網(1000mm≤管徑)清疏每2年不得少于1次。

2. 明確河道清淤。建立河道定期清疏制度,加大河道清淤力度,確保河道行洪排澇順暢。

3. 提升排水效能。“十四五”期间,全省累计清淤排水管網8.25万公裏。

(六)提升应急處置能力

充分發揮應急搶險作用,細化完善應急預案,明確應急搶險工作流程,提高可操作性;優化應急物資調用制度和程序,強化應急管理和應急物質貯備,足量配備抽水泵、移動泵車等排澇搶險專用設備,加強應急排澇搶險隊伍的訓練和演練;強化部門聯動會商,加強跨市、跨縣(區)信息共享,健全流域聯防聯控機制,針對水庫、沿河堤防、水閘等調蓄滯洪設施,根據防汛排澇的要求,制定詳實有效的行洪排澇調度預案,做好城市上下遊水庫和內河水位的科學調度,避免出現洪水對城市排水口的頂托。

專欄10  應急能力提升工程

1. 落实管控机制。加强重点时段(雨雪冰冻、高温、台风等灾害天气时期)和敏感时期(重要节假日、重大活动时期)应急值守,及时落实灾害防御和应急處置等工作。

2. 部署应急设备。足量配备排涝抢险专用设备,按照城市建成区每平方公裏应急排涝能力不低于100立方米/小时的标准(高風險地区每平方公裏应急排涝能力不低于150立方米/小时的标准),足量配备抽水车、抽水泵等,并配套相应的自主发电设备。

3. 加快能力提升。“十四五”期间,全省累计新增应急抽排能力10万立方米/小时。

(七)构建數字管控体系

落实“數字改革、总体提升”的工作要求,推进地下管网數字化建設,通过远程监控等技术手段,提升城市排水管网科学化、自动化运行管理水平;加快防涝监测预警平台迭代升级,提升内涝气象風險监测预警能力,加强綜合风暴潮、降水、洪水影响的城市内涝水灾害精细化监测监控和预报预警系统建設,积极应用地理信息、全球定位、遥感应用等技术系统,提升对隐蔽工程風險隐患、易涝区域風險等级评估和应急救援指挥功能,推进技术创新、完善法规标准,全面提高汛前、汛期内涝風險研判预警、应急抢险、灾后救援能力,不断提升城市内涝治理智能管控水平。

專欄11  智慧監測管控工程

1. 推动智能建造。组织实施數字化排水防涝设施建設和改造行动,对远程监控、水位探测、自动排水等设施进行升级改造和智能化管理。

2. 提升监管水平。“十四五”期间,全省易涝区域实现數字化管控覆盖率达98%以上。

五、環境影響分析

列入本规划的重大工程项目符合已批复的流域或区域綜合规划、专项规划等要求,符合流域或区域綜合治理和生态环境保护的总体要求。规划工程实施后,将进一步完善水利和城建基础设施网络,提高城市行洪排涝能力,总体上有利于改善河湖水生态环境,为全面解决城市内涝问题、支撑经济社会高质量发展奠定坚实基础。

重大内涝治理工程对环境的局部不利影响主要表现在建設期,经分析并经类似工程验证,这些影响是暂时且可控的,只要在项目实施过程中充分重视可能存在的不利影响,采取相应的环境保护措施,及时优化调整实施方式,在很大程度上可以减轻或避免规划实施的不利环境影响,不存在重要的环境制约因素,从环境角度评价,规划是可行的。

规划实施过程中,要依法加强建設项目环境影响评价等前期工作,严格落实“三线一单”约束和生态空间保护要求,并与国土空间规划、生态环境保护规划等相衔接。坚持绿色发展,尽量保持河流、岸线自然形态,提倡采用生态型治理措施,并注意与城市景观、生态环境的协调。优化工程方案设计,从生态环境角度提出切实可行有效的保护、减缓和补偿措施;对直接影响重要生态环境敏感区域和重要目標的项目,优化调整项目布局和选址。加强跟踪监测评估,对可能受影响的重要生态环境敏感区和重要目標加强监测与保护,及时掌握环境变化,采取相应的对策措施。

六、保障措施

加強對規劃實施的組織領導、資金支持、要素保障,建立服務監管以及輿論引導機制是確保城市內澇治理實施,規劃落實落地的重要舉措。

(一)加強組織領導

城市排水防涝工作实行行政首长负责制,有條件的地区要设立流域决策委员会、咨询委员会等机构,赋予统筹协调事权。各地要切实加强组织领导,确保组织到位、责任到位、投入到位、措施到位;要及时了解降雨趋势、实时雨情和流域洪涝情況、河道水位、堤防设施等信息,建立風險会商联动和多专业专家协同研判机制,形成齐抓共管的工作格局;要严格绩效考核,将城市排水防涝工作纳入各级“五水共治”目標体系和建設系统年度目標责任考核范围。

(二)強化資金投入

按照政府主导、社会参与、市场运作、注重绩效的原则,积极争取中央预算内投资,符合條件的易涝区域整治和排水防涝能力提升项目可申请地方政府债券支持;要努力拓展资金渠道,统筹城市建設维护资金、城市防洪经费等各类资金支持,深化投融资改革,创新城市建設管理投融资机制,建立城市内涝治理项目市场化运作机制,积极引导社会资本和金融资本参与排水防涝建設,多渠道筹措资金。

(三)落實用地保障

结合“十四五”规划的任务梳理情況,进行细化、分解,做好各类项目储备,逐步建立和完善城市内涝治理项目库,并纳入重大项目清单;对于符合條件的城市排水防涝、海綿城市等建設改造项目应纳入土地利用年度计划,重点加强保障;要结合“污水零直排区”建設、雨污分流改造,尽快恢复沿河雨水出路。

(四)實施人才儲備

大力開展專業技術人才繼續教育、技能人才線上線下行業知識和職業技能培訓,加強國內外同行業交流學習,培養一批專業的人才隊伍。依托院校、協會等專業機構進一步建立專家庫,完善專家團隊,建立健全內澇治理行業人才培養、引進、培訓、評價、激勵等制度體系,進一步提高從業人員的技術技能水平,爲推動全省城市內澇治理,提供專業支撐。

(五)加強科技支撐

加大科研投入,不断创新城市防涝數字化管控技术,推动智慧排水、海綿城市建設等方面的关键技术协同研究和技术攻关,鼓励引入人工智能、大数据等技术,应用于日常监测、预警和管理;推进城市内涝与雨洪、气象等数据的全面对接,为建設“场景可视、共享协同、精准管控、指挥高效”的内涝防控和应急指挥綜合协调系统提供科技支撑。

(六)推進服務監管

落实城市内涝治理项目管理责任制,加强质量安全监管,确保项目及时建成发挥作用;要加强降水实况监测及短临降水预报,提供更精细的城市积涝气象風險等级预报;要加大执法力度,依法查處侵占、破坏、非法改迁排水防涝设施,以及随意封堵雨水排口等情況;要加强对所辖县(市、区)内涝治理工作指导和督促,强化规划实施评估和年度监测分析,为全省城市内涝治理提供行政支撑。

(七)強化輿論引導

广泛宣传城市内涝安全常识,提高公众防灾避灾意识和自救能力,特别是要在汛前、台风前加大宣传力度,利用微信、钉钉、手机短信、广播、电视、报刊、互联网等多种渠道等方式进行预报预警,告知公众本地区的城市内涝应对情況、可能发生内涝的区域,引导公众主动应对;要切实加强对街道、社区和小区物业内涝防范工作指导,提升基层自我防御和自助自救能力。

 

 

 

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